在房管局拒不承担举证责任的情况下，能依据第三人的证据确认其行政行为合法吗？

在房管局拒不承担举证责任的情况下，

能依据第三人的证据确认其行政行为合法吗？

【案情】

2001年5月，某房管局向肖某颁发了某房屋的产权证书。2003年 3月，张某与肖某就该房屋的产权问题发生争议。2003年10月，张某以该房管局为被告，向当地人民法院提起行政诉讼，请求确认该房管局颁发房产证的行为违法，撤销该房产证。在诉讼过程中，该房管局既不到庭，又不举证，意在败诉。在这种情况下，肖某列举了张某与该房管局恶意串通的诸多事实后，提出了确凿证据，证明该房管局颁发房产证的行政行为合法。合议庭在能否依据肖某提供的证据确认房管局的行政行为合法的问题上发生分歧。

【焦点】

本案争议的焦点是在房管局拒不承担举证责任的情况下，能否依据第三人提供的确凿证据确认房管局作出的行政行为合法。对此，有两种不同的意见：

一种意见认为，应按照第三人举证确认该具体行政行为合法，此举不仅符合行政诉讼合法性审查的规定，也有利于保护第三人的合法权益。

另一种意见认为，在房管局拒不举证的情况下，法院不能仅依据第三人提供的证据认定房管局颁发房产证的行政行为合法。

【评析】

根据本案情况可作如下分析：

首先，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》均规定了举证时限制度，明确指出行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任，应在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。根据上述法律规定，在行政诉讼中，行政机关承担举证责任，其应当履行的责任一般不能由第三人“代替”履行。法律设定行政机关对被诉具体行政的合法性负有举证责任，其他诉讼主体没有为其承担举证责任的权利和义务。行政诉讼所审查的是被诉具体行政行为的合法性，如果负有举证责任的行政机关拒不提供证据或者无正当理由逾期提供证据，即使第三人的证据可以证明被诉具体行政行为的合法性，也不能成为相关的证据，只能用来补充证明行政机关提供的证据的合法性、真实性和关联性，或者用来反驳行政机关提供的证据的合法性、真实性和关联性。但是，也不能否认在行政诉讼过程中，存在特定第三人“代替”作为被告的行政机关履行举证责任的客观情况。如行政主体与一个不具有行政执法主体资格的机构共同作出具体行政行为，被告行政主体证据丢失，另一个不具有行政主体资格的机构作为第三人参加诉讼，其保存的证据可以视为被告行政主体提供的证据。本案显然不属于这种情况，肖某作为行政诉讼的第三人，其提供的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。

其次，尽管按照行政诉讼证据的规定严格操作，可能会损害行政诉讼原告的合法权益，但这是立法者在价值权衡之后作出的选择。行政诉讼是以对被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，在许多方面与刑事诉讼和民事诉讼有明显区别。在行政行为的合法性审查上，很重要的根据是行政机关当时认定事实的依据和证据，这就使行政诉讼证据具有很强的“案卷主义”色彩，故采取了由被告负举证责任的原则。所以，行政诉讼程序实际上是一种复审程序，是一种由法院对被诉具体行政行为进行的复审，类似于上诉审。这就必须从复审程序的视角来审视。有关司法解释规定了举证时限，督促行政机关提供证据和依据，以便法院对其进行审查。如果行政机关不举证，法院则无从知道其作出具体行政行为时是否有充分证据和依据，而第三人提供证据不能体现出对行政行为的复审性要求。如果行政机关无正当理由逾期举证，从追求特定的价值或者实现特定的政策出发而采取“证据关门”，这是法律为追求特定的价值而付出的制度代价，其目的是平衡审判具有时限性的客观现实与防止诉讼久拖不决、争议长期搁置的矛盾。

综上所述，在房管局拒不承担举证责任的情况下，人民法院不能依据该起行政诉讼的第三人肖某提供的证据确认房管局颁发房产证的行政行为合法。尽管这样也许会对肖某的合法权益造成损害，但肖某可以通过其他的途径来救济自己的合法权益。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等均规定了行政主体的侵权赔偿责任，如《行政诉讼法》第56条、《行政复议法》第36条对行政主体不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的责任有一定的规定。最高人民法院2002年作出的相关司法解释认为，行政主体的不作为侵害相对人的合法权益的应当予以国家赔偿；行政机关的内部可以追究相关人员的责任。因此，肖某可以对房管局拒不承担举证责任的行政不作为提起行政诉讼，并请求国家赔偿。

来源：《以案说法行政侵权案例》